Presentación de cuestión prejudicial por la jurisdicción económico administrativa

A raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Gabalfrisa (C‑110/98 a C‑147/98, EU:C:1999:489), los órganos de la jurisdicción económico-administrativa se entendieron legitimados para presentar una cuestión prejudicial, por cuanto, de una parte, ante ellos se desarrollaba un procedimiento contradictorio, y de otra, sus funciones estaban legalmente separadas de las de gestión y recaudación de los tributos.

El artículo 237.3 de la Ley General Tributaria, introducido por la Ley 34/2015, establece las reglas básicas relativas a la presentación de la cuestión prejudicial por los órganos económico-administrativos, y el artículo 58 bis) del Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, las desarrolla, de manera tal que el legislador español da por descontada la legitimación de aquellos.

Sin embargo, las conclusiones del Abogado General, de 1 de Octubre de 2019, en el asunto 274-14, concerniente al denominado fondo de comercio financiero del artículo 12.5 del TRLIS, son adversas a la referida legitimación, por cuanto:

  • Los miembros de los órganos económico-administrativos son designados entre funcionarios, sujetos, por tanto, a relación de jerarquía.
  • El nombramiento y cese de esos miembros se efectúa mediante decreto, sin sujeción al principio, fundamental, de inamovibilidad.
  • El recurso extraordinario para la unificación de criterio, del artículo 243 de la Ley General Tributaria, implica una suerte de presión sutil ejercitada por los órganos de aplicación de los tributos sobre los órgano económico-administrativo, en orden a que éstos acepten resolver de acuerdo con los criterios de aquellos.

El Abogado General, observa que la evolución del ordenamiento comunitario desde el caso Gabalfrisa, amerita una respuesta diferente del Tribunal de Justicia, respecto de la legitimación de los órganos económico-administrativos para plantear la cuestión prejudicial. En efecto, el Derecho de la Unión no se ha mantenido inalterado desde que se dictó la sentencia de 21 de marzo de 2000, Gabalfrisa y otros (C‑110/98 a C‑147/98, EU:C:2000:145). Ahora el artículo 2 TUE establece que la Unión se fundamenta en el valor de respeto del Estado de Derecho. Asimismo, el artículo 19 TUE, apartado 2, dispone que los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia «serán elegidos de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia». El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») garantiza la tutela judicial efectiva ante un «juez independiente e imparcial».

Cita el Abogado General la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), a cuyo tenor la independencia de los órganos judiciales nacionales resulta esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE, habida cuenta de que […] tal mecanismo únicamente puede activarlo un órgano que, con competencia para aplicar el Derecho de la Unión, se atenga, entre otros, al criterio de independencia.

La noción de independencia supone, entre otras cosas, que el órgano en cuestión ejerza sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones.

Ciertamente, los miembros de los órganos económico-administrativos no reúnen las notas que el artículo 117 de la Constitución española predica de los jueces y magistrados, entre ellas las de independencia e inamovibilidad, de manera tal que está fuera de toda duda que aquellos órganos no son de naturaleza judicial.

Sin embargo, en la sentencia Gabalfrisa, el Tribunal de Justicia entendió que los órganos económico-administrativos, aun cuando habían de resolver en relación con actos administrativos dictados por otros órganos administrativos, debían hacerlo de manera imparcial, por cuanto su régimen jurídico les confería la cualidad de tercero en relación con los servicios que adoptaron la decisión objeto de la reclamación y la independencia necesaria para poder ser considerados órganos jurisdiccionales, a los efectos de la legitimación para presentar la cuestión prejudicial.

La cuestión no es baladí. Si la sentencia que, en su día, dictará el Tribunal de Justicia es contraria a la legitimación de los órganos económico-administrativos para presentar la cuestión prejudicial, habría que preguntarse, a reglón seguido, si los mismos están sujetos al poder-deber de inaplicar aquella norma interna a la que se opone una norma comunitaria. Si la respuesta fuese negativa habría que reconocer que se ha dado un paso atrás en la inmediata tutela de los derechos de los contribuyentes, por más que la misma será otorgada posteriormente por los órganos del poder judicial, y si fuere positiva, habría que reconocer que el ejercicio de ese poder-deber, al no realizarse con el auxilio de la interpretación de la norma comunitaria evacuada por el Tribunal de Justicia, perdería un elemento importante en orden a su eficacia y calidad.

Nada tiene de extraño, por ello, que el contribuyente concernido haya alegado a favor de la legitimación del órgano económico-administrativo para presentar la cuestión prejudicial, haciendo hincapié en que la facultad del Gobierno de nombrar, separar o no renovar el mandato de los miembros de un tribunal no afecta por sí misma a su independencia.

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Eduardo Sanz Gadea

Eduardo Sanz Gadea

Eduardo Sanz Gadea es Licenciado en Derecho y en Economía.

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